दूरसंचार पेच आणि सुशासन

दूरसंचार पेच आणि सुशासन

        एकेकाळी सरकारच्या स्ंपूर्ण स्वामित्वाखाली असलेले दूरसंचार (Telecom) क्षेत्र आता पूर्णपणे बदलले आहे. सरकारची मालकी, सेवांचे स्वरूप, किंमती आणि त्यांचा विस्तृत वाढता वापर या अनेक निकषांवर दूरसंचार क्षेत्रातील बदल लक्षणीय आहेत. सरकारी विभागाचे कंपनीकरण, खाजगी आणि परकीय कंपन्याना गुंतवणूक करण्यास प्रोत्साहन आणि गतिमान तांत्रिक बदलांचे परिणाम सामान्य लोकांना उचित किंमतीस प्राप्त होणे या बाबी गेल्या वीस वर्षात प्रचंड वेगाने घडल्या. सातत्याने स्वस्त (आणि मस्त!) होणारे मोबाइल फोन, विविध सेवांच्या घसरणा-या किंमती यामुळे दूरसंचार सेवांचा उपयोग वाढला. एकेकाळी फक्त संभाषणासाठी उपयोगी पडणारा ‘तारा’किंत फोन आता हुशार आणि चल झाला असल्याने त्याचा उपयोग गाणी, सिनेमा, दूरदर्शन, पुस्तक वाचन, खरेदी अशा अनेक सोयीसाठी करणे शक्य झाले आहे. हा अवांतर उपयोग एवढा व्यापक बनला आहे की संभाषण हा त्याचा मुख्य उपयोग विसरला जात आहे. दूरसंचार क्षेत्रातील बदलांचे परिणाम बँक सेवा, व्यापार, रेल्वे, हॉटेल अशा विविध क्षेत्रात दूरसंचार आणि संगणक यातील बदलांचा लक्षणीय परिणाम झाला आहे.        

        वरील बाब सार्वत्रिक अनुभवाची असली तरी कांही आंकडे दूरसंचार क्षेत्रातील बदलांचे स्वरूप स्पष्ट होतील. १९९७ साली देशांतील टेलीफोनधारकांची संख्या १.५ कोटी होती ती मार्च २०१८ अखेर ११८ कोटी झाली. त्याचा परिणाम दर १०० लोकांमागे २ दूरध्वनीधारक मार्च २०१८ पर्यंत ९० इतके वाढले. आंतरजालाशी निगडित ग्राहकांचे प्रमाण आता ६४ कोटी झाले असल्याने नागरी / अर्ध नागरी भागात प्रवास करताना व अनेकदा वाहने चालवताना मोबाइलचा उपयोग (किंवा दुरूपयोग! ) होत असल्याचे दृश्य सर्रास पहाण्यास मिळते. दूरसंचारक्षेत्रात होणारी मूल्यवृद्धी एकूण राष्ट्रीय उत्पन्नाच्या तुलनेत १.२६% एवढी वाढली आहे. पण सेवांचा विस्तार होत असतानाच बहुतेक दूरसंचार कंपन्यांचे आरोग्य बिघडल्याची  विरोधाभासाची स्थिति निर्माण झाली आहे.  

        दूरसंचारक्षेत्राशी संबंधित या सर्व बाबींची आता उजळणी करण्याचे कारण असे की या गतिमान दूरसंचार क्षेत्रातील गेल्या पांच/सहा वर्षातील मुक्त स्पर्धेचा परिणाम BSNL/MTNL या सरकारी कंपन्यांचे भवितव्य अधांतरी बनलेले असताना उर्वरित तीन खाजगी कंपन्यापैकी निदान एक आता दिवाळखोरीच्या उबंरठ्यावर आली असल्याने या क्षेत्रात मक्तेदारी सदृष्य स्थिति निर्माण होण्याची शक्यता आहे. या स्थितीला मुख्यत: उद्योगक्षेत्रातील स्पर्धात्मकता, आणि वेगवान तांत्रिक बदल असे घटक कारणीभूत असले तरी त्याबरोबरच दूरसंचार नियामक आयोग, दूरसंचार विभाग आणि न्यायालयीन व्यवस्था यांचाही त्यास हातभार लागला आहे. स्पर्धात्मकता आणि तांत्रिक बदल हे दूरगामी परिणाम करणारे पण सातत्यशील घटक आहेत तर सरकार, नियंत्रक आणि न्याय व्यवस्थेशी संबंधित घटक सर्वोच्च न्यायालयाने अलीकडे दिलेल्या निर्णयाने आता तात्कालिक महत्वाचा बनला असला तरी तो गेली दहा वर्षे प्रलंबित राहिलेला मुद्दा आहे. तो समजून घेण्यासाठी बरेच मागे जावे लागेल.   

परवाना फी : ठराविक रक्क्म का महसूलाचा वाटा ?

       खाजगीकरणाची सुरुवात झाली ती खाजगी कंपन्याना परवाने देण्यातून. परवान्यांचा लिलाव पुकारून लिलावात ठरलेली ठराविक ( पण दहा वार्षिक हप्त्यात देय) फी आकारून हे परवाने देण्यात आले. मात्र कंपन्यानी आवाजवी स्पर्धेद्वारे अतिरिक्त बोली बोलल्यामुळे असेल किंवा ज्या गतीने व्यवसाय वृद्धी होईल अशी त्यांची अपेक्षा होती त्यापेक्षा प्रत्यक्ष महसूल प्राप्ती कमी राहिल्याने नव्या दूरसंचार कंपन्याना परवाना फीचे हफ्ते देणे जड जाऊ लागल्याने या ठराविक फीचे रूपांतर कंपन्याना जो महसूल (Adjusted Gross Revenue) प्राप्त होतो त्याचा ठराविक हिस्सा दरवर्षी परवाना फी आणि Spectrum User Charges या स्वरूपात भरण्याची सवलत कंपन्याना १९९९ साली मिळाली. प्रथम परवाना फी 8% आणि SUC 3-5% असे प्रमाण ठराविण्यात आले. पण AGR कसा निश्चित करायचा याबाबत वाद उत्पन्न झाला. दूरसंचार कंपन्यांची अशी मागणी होती की ज्या उत्पन्नाचा दूरसंचार सेवांशी संबंध नाही (उदा. व्याज किंवा डिव्हिडंड) असे उत्पन्न AGR ठरवताना वगळले जावे. मात्र दूरसंचार विभागाची अशी मागणी होती की सर्व उत्पन्नाचा त्यात समावेश असला पाहिजे. संबंधित कंपन्यानी दूरसंचार विभागाविरूद्ध दूरसंचार नियामक आयोगाकडे २००५ साली दाद मागितली. यावरचा निर्णय २०१५ साली आला जो दूरसंचार कंपन्यांच्या बाजूचा होता. नियामक आयोगाच्या या निकलाविरूद्ध सरकारने सर्वोच्च न्यायालयात दाद मागितली. त्यावर सर्वोच्च न्यायालयाने सरकारच्या बाजूने निकाल देत AGR मध्ये सर्व महसूल समाविष्ट झाला पाहिजे असा निर्णय ऑक्टोबर २०१९ मध्ये दिला. परवाना फी आणि SUC पोटी भरायचे सुरूवातीचे प्रमाण ११-१३% होते त्यात कपात होउन ते ८% आले आहे आणि त्याचा भरपूर लाभ दूरसंचार कंपन्याना  झाला असल्याने ही रक्कम त्यानी भरावी; भरणे रास्त ठरेल असे न्यायालयाचे म्हणणे असावे. मात्र महसूल वाढला असला तरी २०१६ नंतर तीव्र स्पर्धा झाल्याने दूरसंचार कंपन्यांची स्थिति क्रमाने नाजूक होत गेली. याचा परिणाम असा झाला की दूरसंचार कंपन्यांचे म्हणणे हा बोज़ा आम्हाला परवडणारा नाही एवढेच आहे.

        न्यायदानाचे आपले घटनदत्त काम करताना या व्यावसायिक घटकांचा विचार न्यायव्यवस्थेने करावा का ? तसे करणे इष्ट ठरते का ? हे महत्वाचे मुद्दे आहेत. आणि न्यायालयाने फक्त न्याय द्यावा आणि इतर घटकांचा विचार किंवा जबाबदारी संबंधित संस्थावर सोपवावी असेही मानता येते. मात्र व्यावसायिक बाबीत न्यायालयांची भूमिका काय असावी यांचा विचार करण्यापूर्वी दूरसंचार क्षेत्र वेगाने वाढत असताना दूरसंचार कंपन्या आर्थिक अडचणीत का याचा विचार केला पाहिजे.

स्पर्धा आणि नियंत्रण

        आर्थिक सुधारणांचा कार्यक्रम राबवताना सरकारी क्षेत्र कमी केले जाऊन खाजगी उपक्रमशीलतेला अधिक वाव मिळणे अभिप्रेत असले तरी खाजगी निर्णय स्पर्धायुक्त बाजार चौकटीत घेतले गेले तरच उत्पादकांची मक्तेदारी निर्माण न होता ग्राहक हिताचे – म्हणजे योग्य किंमतीना पुरेसा पुरवठा - रक्षण होईल असाही विचार होता. त्यामुळे देशी, परदेशी उत्पादकाना विविध क्षेत्रात आकृष्ठ करताना विविध क्षेत्रात नियामक संस्था निर्माण झाल्या. बँक आणि बिगर बँक कंपन्यांवर नियंत्रण आणि देखरेख करण्याचे काम रिझर्व बँकेकडे होतेच. भांडवल बाजार (SEBI), विमा क्षेत्र ( IRDI) या बरोबर दूरसंचार क्षेत्रासाठी दूरसंचार नियामक आयोग (TRAI) या संस्थेची स्थापना नवीन दूरसंचार धोरण (१९९४) जाहीर झाल्यावर करण्यात आली (१९९७). दूरसंचार क्षेत्रात येणा-या नवीन कंपन्यानी नफा मिळवण्याचे आपले प्रयत्न नियमांच्या चौकटीत राहून करत, ग्राहक हिताला आंच न आणता नवीन दूरसंचार धोरणाची उद्दीष्ठे अंमलात आणावी अशी अपेक्षा होती. हे शक्य होण्यासाठी दूरसंचार नियामक आयोगाने आवश्यक नियम आखून त्यांची योग्य अंमलबजावणी - MTNL/ BSNL या सरकारी आणि विविध खाजगी कंपन्या यांत भेदभाव न करता - करणे अभिप्रेत होते.

        सुरूवातीच्या काळात आयोग सरकार/सरकारी कंपन्याना झुकते माप देते असा आरोप खाजगी कंपन्या करत. नियामक आयोगावर दूरसंचार विभागाशी संबंधित अधिका-यांची नियुक्ती होत असल्यानेही असा समज होण्यास मदत झाली असावी. सरकारने आपल्या मालकीचा व्यवसाय कंपनी स्वरूपात पुनर्गठित केला आणि या कंपन्या नव्या स्पर्धात्मक व्यावसायिक वातावरणात टिकून राहण्याचे प्रयत्नही केले. या प्रयत्नाना नियामक आयोगाने मदत केली असा खाजगी कंपन्यांचा आरोप असे. याउलट सरकारच्या अखत्यारीतील हा प्रमुख व्यवसाय खाजगी कंपन्याना सुपुर्द करण्याचेच सरकारचे (अघोषित) उद्दीष्ठ आहे असा आरोप कामगार संघटना सरकारवर करत. या आरोपांची शाहनिशा आत्ता करणे जसे कठीण आहे तसेच अनावश्यकही. वस्तुस्थिति अशी आहे की स्पर्धेची तीव्रता वाढत गेली त्या प्रमाणात BSNL आणि MTNL या कंपन्यांचा व्यवसाय आक्रसत गेला. आज या दोन्ही कंपन्या बिकट आर्थिक परिस्थितीचा सामना करत आहेत. या कंपन्यांचे आणि कर्मचा-यांचे भवितव्य काय असेल हा प्रश्न अनुत्तरित आहे.  

       पण २०१६ मध्ये रिलायन्स जियोने या क्षेत्रात प्रवेश केल्यावर स्पर्धेला नवी धार चढली. रिलायन्स जियोने सुरूवातीस जवळ जवळ फुकट सेवा देणे सुरू केल्याने दूरसंचार उद्योगात प्रचंड उलथापालथ होण्यास सुरूवात झाली. उद्योगात नवीन प्रवेश करणारा स्पर्धक विविध क्लृप्त्या योजून ग्राहक आकृष्ठ करण्याचे प्रयत्न करतात. सुरूवातीस तोटा सहन करूनही कमी किंमतीला ग्राहक आकर्षित करून प्रतिस्पर्धकांना नेस्तनाबूत करून आपली मक्तेदारी निर्माण करायची आणि बाजारपेठेवर वर्चस्व निर्माण झाले की किंमती वाढवून भूतकाळातील तोटा भरून काढत भविष्यात मोठा नफा मिळवण्याच्या व्यावसायिक रणनितीचा प्राथमिक व्यूह असला तरी त्याचे यश स्पर्धा संपविण्यावर अवलंबून असते. आणि नेमका इथे सरकार किंवा निदान स्वायत्त नियामक आयोगाचा संबंध येतो कारण बाजार स्पर्धात्मक ठेवण्याची मुख्य जबाबदारी नियामक आयोगावर असते. रिलायन्स जियोच्या स्पर्धा संपविण्याच्या कूटनितीला अटकाव करण्यास आयोगाने काय प्रयत्न केले आणि ते यशस्वी का झाले नाहीत हे प्रश्नही अनुत्तरित आहेत. पण २०१८ पासून स्पर्धा अक्षरश: जीवघेणी बनत आहे. सरकारी मालकीच्या BSNL आणि MTNL केवळ सरकारी मालकीमुळेच व्यवसायात टिकून आहेत तर खाजगी कंपन्या एकमेकांत विलय पावत आता मुख्यत: तीन खाजगी कंपन्या बाजारात आहेत. या पैकी वोडाफोनने नवीन AGR मागण्या पूर्ण करणे आपल्या आर्थिक कुवतीबाहेर असल्याने आपण व्यवसायातून बाहेर पडू अशी आता भूमिका घेतल्याने दूरसंचार क्षेत्रात रिलायन्स आणि भारती या दोन कंपन्यांचे वर्चस्व निर्माण होण्याची शक्यता आहे. तसे झाल्यास पहिला बळी ग्राहकहिताचा जाईल याबाबत शंका नसावी. जागतिक पातळी वरील अनुभव हेच दर्शवतो. या दोन कंपन्यांचे बाजारपेठेवर वर्चस्व निर्माण झाले की ग्राहकाना वाढीव किमतींचा सामना करावा लागेल. स्वस्त सेवांची चटक लागलेल्या सर्व ग्राहकांना जादा किंमती देणे अर्थातच परवडणार नाही. पण उद्योग रचनेत हे बदल होत असताना नियामक आयोगाची भूमिका काय होती ? ती परिणामकारक का ठरली नाही हे प्रश्न निर्माण होतात. त्याचा विचार होणे महत्वाचे आहे कारण अशी परिस्थिती इतर क्षेत्रातही निर्माण होउ शकते.

व्यापारी निर्णय आणि न्याय व्यवस्था

        एक रक़मी परवाना फी ऐवजी दरवर्षी मिळणा-या महसुलातील ठराविक वाटा या स्वरूपात सरकारला परवाना फी देण्याचा निर्णय झाल्यावर महसूल कसा मोजावा हा मुद्दा वादग्रस्त झाला! या वादाचा उल्लेख झालाच आहे. सर्वोच्च न्यायालयाने दूरसंचार नियामक मंडळाचा निर्णय रद्द ठरवत दूरसंचार विभागाचे म्हणणे रास्त आहे असा निवाडा दिला. पण सर्वोच्च न्यायालय इतक्यावर थांबले नाही. एकूण थकबाकी, दंड आणि त्यावरील व्याज अशा सर्व रक्कमेचा त्वरित भरणा व्हावा असा हुकूमही न्यायालयाने बजावला. दंड, पैसे भरण्यास झालेल्या विलंबासाठी व्याज आकारणी याबाबी व्यावसायिक प्रथा आणि वाहिवाट यांचा भाग असतात. दूरसंचार कंपन्यांवर ९२६४१ कोटी रूपयांचे दायित्व निश्चित झाले आहे त्यात ७०००० कोटी रुपये व्याज आणि दंड यापोटी भरायचे आहेत. दूरसंचार आयोगाने कंपन्यांच्या बाजूने निकाल दिला असताना आता त्यांच्यावर पूर्ण काळासाठी व्याज आणि दंड यांचा बोजा टाकणे रास्त आहे का? न्यायालयीन निर्णयाचा आधार घेत दूरसंचार क्षेत्राबाहेरील कंपन्यांकडूनही सरकारने मोठ्या रकमा मागितल्या आहेत. यात तेल क्षेत्रातील मोठ्या कंपन्यांचा (GAIL, PGILइ) समावेश आहे त्यांच्याही उत्पन्नावर मोठ्या रकमांची मागणी होत आहे. यावरूनही AGR मोजणीतली गोंधळाची स्थिति कायम आहे हे दिसून येते. एक सरकारी विभाग आणि सरकारी मालकीच्या कंपन्यातील वाद मिटवण्याची जबाबदारी मुख्यत: केंद्र सरकारची आहे. याबाबत सरकारने कृति न केली तर हा वादही दूरसंचार आयोग आणि नंतर सर्वोच्च न्यायालयात पोचून अंतिम निवाडा होइपर्यंत तेल कंपन्यांचे दायित्व किती वाढले असेल याची कल्पना करता येईल. 

        न्यायालायींन निर्णय झाल्यावर दूरसंचार कंपन्यानी (व्होडफोन-आयडिया, भारती एयरटेल) हे पैसे लगेच, एक रकमी भरण्यास आपली असमर्थता दर्शवत पैसे देण्याबाबत सूट मागितली. दूरसंचार विभागाने पैसे देण्यास उशीर झाला तरी या कंपन्यांवर दंडात्मक कारवाई होणार नाही असे परिपत्रक जारी केले. या परिपत्रकाने न्यायलयीन निर्णयाचा अवमान होतो अशी भूमिका घेत दूरसंचार कंपन्यानी न्यायालयात हजर रहावे आणि दूरसंचार विभागाने आपल्या कृतीची कारणे द्यावीत अशी भूमिका घेतल्याने खाजगी कंपन्यांसमोरचे संकट अधिक गहीरे झाले आहे. या प्रश्नावर तोडगा काढण्याची जबाबदारी केंद्र सरकारची आहे. दूरसंचार क्षेत्रात स्पर्धा कायम राखणे ही नियामक आयोगाची जशी जबाबदारी आहे तशीच सरकारचीही. दूरसंचार क्षेत्राचे महत्व वाढले आहे आणि तो प्रश्न फक्त दूरसंचार क्षेत्रापुरताच मर्यादित नाही. दूरसंचार क्षेत्रातील ह्यूजेस नेटवर्क या कंपनीच्या सेवा बँक आणि रेल्वे या क्षेत्रात वापरल्या जातात. व्याज आणि दंड भरण्याबाबत कंपन्याना सूट देण्याचा प्रश्न व्यापकहिताचा विचार करत सरकारने हाताळला पाहिजे. बडया कंपन्याना सूट दिली असा विरोधक आरोप करतील या भीतीपोटी याबाबत निर्णय घेण्यात दिरंगाई झाली तर त्याचे परिणाम संबंधित क्षेत्राना आणि ग्राहकाना सहन करावे लागतील हे नक्की.    

***